Ordem cronológica de pagamentos e Resolução TCE/RS nº 1.033/2015

Hoje estava debatendo com meu irmão, que também tema dádiva (ou carma) de ser Contador de uma Prefeitura, um debate sobre os procedimentos necessários para se observar a ordem cronológica para os pagamentos, conforme determina o art. 5º da Lei Federal nº 8.666/1993, a Lei de Licitações.
Discutimos várias coisas, mas algumas chamaram-me bastante a atenção e gostaria de partilhar o que observei e conclui.
O tema entrou na pauta das prefeituras e câmaras de vereadores a partir de maio de 2015 com a publicação da Resolução TCE/RS nº 1.033/2015, que dispõe sobre a observância da ordem cronológica de pagamentos nos contratos firmados pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul e dá outras providências.


Numa primeira leitura da ementa da resolução, percebemos que se trata de regras para o próprio TCE/RS, não fosse a redação do art. 18 da resolução:

Art. 18.  As diretrizes desta Resolução deverão ser observadas pelos jurisdicionados do Tribunal de Contas do Estado no estabelecimento de suas próprias normativas para cumprimento da ordem cronológica de pagamentos, cujas providências serão objeto de auditoria.

O TCE/RS, com essa resolução “matou dois coelhos com uma única cajadada”, porque não só avisou aos seus jurisdicionados de que irá verificar o cumprimento da ordem cronológica de pagamentos conforme determina o art. 5º da Lei de Licitações, mas também já deixou um “modelo” a ser seguido.
Aquele artigo, da Lei de Licitações, diz o seguinte:

Art. 5o  Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações terão como expressão monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no art. 42 desta Lei, devendo cada unidade da Administração, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada.

O primeiro ponto que chamou minha atenção foi de que a ordem cronológica a ser seguida é a da exigibilidade. Vale lembrar que a exigibilidade na Contabilidade Pública só se configura a partir da liquidação da despesa, pois é com a conclusão desta etapa que surge a obrigação para o ente público, registrada no passivo da entidade.
Então, não é coerente dizer que a ordem cronológica se dá pela data de apresentação de documento fiscal ou recibo. Se assim o fosse, poderiam eventualmente ocorrer situações em que tal prazo não fosse obedecido, porque o simples fato de se receber uma nota fiscal não significa que a despesa pode ser prontamente liquidada: é necessário processar o recebimento definitivo do objeto da despesa, verificar regularidade fiscal e previdenciária e outros procedimentos, conforme o caso, que podem atrasar deveras a conclusão da liquidação.
Esse é o principal perigo do § 3º do art. 5º da Lei de Licitações:

§ 3o  Observados o disposto no caput, os pagamentos decorrentes de despesas cujos valores não ultrapassem o limite de que trata o inciso II do art. 24, sem prejuízo do que dispõe seu parágrafo único,  deverão ser efetuados no prazo de até 5 (cinco) dias úteis, contados da apresentação da fatura. (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998)

É claro que para despesas de pequeno vulto, como é o caso do parágrafo em epígrafe, não devem ocorrer muitos entraves à liquidação da despesa. Mesmo assim, o TCE/RS criou um mecanismo para, de certa forma, suspender o prazo ao dizer no art. 7º, § 2º que a nota fiscal deverá vir acompanhada, se for o caso, de todos os documentos comprobatórios exigidos no edital e/ou no contrato, sem os quais não será possível a inclusão do contratado nas listas classificatórias de credores. Na prática, este dispositivo faz com que se considere recebida a nota fiscal/fatura somente quando todos os documentos necessários forem produzidos, tais como laudos, atestes, etc.
Outro ponto discutido foi o de que, mediante justificativa fundamentada, a própria Lei de Licitações criou exceção à ordem cronológica, ao dispor no caput do art. 5º que salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada”.
Desta forma, havendo relevante razão de interesse público, a ordem cronológica poderá sofrer preterição, desde que se justifique e se dê publicidade, procedimento normatizado nos capítulos IV e V da resolução.
Por fim, e não menos importante, cabe observar que o art. 18 da Resolução TCE/RS nº 1.033/2015 não determina que os jurisdicionados observem o procedimento estabelecido na referida norma, mas que observem as suas diretrizes, quais sejam:

  1. Realizar os pagamentos na ordem cronológica de exigibilidade (liquidação);
  2. Separação entre credores “ordinários” (caput do art. 5º) e “preferenciais” (§ 3º do art. 5º);
  3. Criação de listas “ordinárias” e “preferenciais” por fontes de recursos; e
  4. Transparência e publicidade dos atos.

Um último item debatido foi o de que, como de praxe, o setor contábil acabará como principal responsável pela implementação dos procedimentos necessários à observância da norma, porem não podemos esquecer que o art. 5º fala em ordem cronológica dos pagamentos, que são processados pelas tesourarias, e não em ordem de liquidação. Assim, o profissional “alvo” desse dispositivo legal é o tesoureiro e não o contador.
É claro que também o setor contábil, geralmente o responsável pela liquidação da despesa, também pode influenciar na ordem dos pagamento, “segurando” ou “acelerando” liquidações, mas o que quero dizer que não é somente o profissional dessa área que deverá ser o “bode expiatório” do tema, e nem deverá tomar para si toda a responsabilidade.
Por fim, observo que os procedimentos necessários ao cumprimento da ordem cronológica de pagamento somente será possível com uma rotina consistente nos sistemas informatizados, tornando, talvez, os desenvolvedores desses sistemas peças fundamentais na implementação dessa norma.

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